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农村土地“三权分置”如何发挥好政策效力

2016-11-01 07:46:00 来源:北京青年报

  郑风田

  实行农村土地的“三权分置 ”,既是农业现代化发展在现阶段的需要,也是解决好农民问题的需要,二者不可偏废。目前的文件是在各地试点基础上制定的大政方针,如果彻底释放该政策的潜力与效力,还需要诸多的法律制度修改与相关配套政策。

  让农民放心地把土地流转出去

  继农村土地实行家庭联产承包责任制后,我国农村土地再次迎来重大改革。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》10月30日由新华社受权发布。意见指出,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。

  什么叫土地制度的“三权分置”?为什么要进行“三权分置”?中央深改组组长习近平早在2014年9月29日的中央深改组第五次会议上表示,现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。

  我国在1978年实行联产承包责任制,实现了我国农村土地的集体所有权与农户承包经营权“两权分置”,拉开了我国农村改革的序幕。而现在之所以还要把土地经营权从承包权中另立出来,也是出于现实的需要,既有发展农业生产的需要,也有保护农民的需要,也是保证国家安定团结的需要。土地从“二权分置”到“三权分置”,既考虑了农业现代化发展的需要,也考虑到保护农民土地权益的需要。从农业经营效率来讲,我国目前人均土地细碎化问题严重,有近2.7亿农村劳动力在城市打工,如何提升土地经营效率成为一个现实选择。通过农村土地的“三权分置”改革,可以让农民放心地把土地流转出去,也就是说,当农民不想再继续种地时,可以把土地的经营权出租出去,获得租金收益。解决目前我国因为土地规模细碎化而带来的规模难以扩大的困局,为未来规模经营提高生产率提供了基础。

  实行自愿有偿流转土地经营权

  经营权是考虑流转出租需要,也是保护农民不能因此而失去土地的需要。我国历史上多次大动荡跟大量的贫困农民失地有很大关系。土地是农民的基本社保,而只有通过经营权的另立,才能防止农民失去保命的土地,还可以提高稀缺土地的使用效率。三权分置考虑了农民万一在经济出现不景气而失业后,还可以返回家乡,要回土地,保证基本的生存需要。因为大量的农民在城市打工基本上买不起住房,工作稳定性差,而农村土地就是他们的重要社会保障。目前我国已有三分之一的土地发生了流转,全国2.3亿户承包土地的农民中,6600万户或多或少地流转了土地。而自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来,目前我国已经有近300个县级行政区开展了相关试点。

  土地的流转一定要尊重农民的需要 ,实行自愿有偿流转土地经营权,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥。中央强调土地流转的方向是要坚持规模适度,重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展,确定合理的耕地经营规模加以引导,不能片面追求快和大,更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地,要有严格的门槛,建立资格审查、项目审核、风险保障金制度,对准入和监管制度作出明确规定。要坚持依法、自愿、有偿的原则,支持引导农户采取转包、出租、互换、入股、转让或者其他方式流转土地承包经营权,支持土地向农村特色优势产业流转,带动土地利用向规模、集约、高效方向发展,做大做强特色优势产业等。

  农村土改的当务之急是产权明晰

  农村土地承包经营权的改革需要许多基础工作,只有这些工作完善之后才能把改革的潜力释放出来,主要包括:相关的法律制度修改,我国的农村土地立法一直严重滞后于社会实践,现行的政策与法律有诸多矛盾之处,主要是中国的国情如何建立相应的法律体制,比如经营权究竟是债权还是物力等等,抵押权的范围、风险管控等等;还要开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作,保持现有土地承包关系长久不变。

  形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度,是建设城乡统一的土地市场的前提。当前,我国农村土地制度改革的当务之急是产权明晰。首先要实地勘测,摸清家底,尊重历史传统,明确“权属合法,界址清楚,面积准确,材料齐全,无争议”的农村集体资产的所有权、使用权;通过土地登记确权颁证,理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限;不搞一刀切,避免产权主体虚置与权能重叠。

  意见还提出,将研究经营权抵押承包权退出办法。这个问题文件并没有细讲,但在现实中,尤其是未来也是一个相当重要而棘手的问题。对于那些在城市有稳定工作、住房与社保,长期离开土地也不想再继续保留土地的人员应该允许探索,寻找解决方案。比如可以采取赎回的办法,以解决我国稀缺土地资源的利用效率,防止台湾土地悲剧的重演。台湾城市化过程中那些早已进城的农民,因期望土地增值而拒绝放弃农村土地,但本人早已离农,导致农村土地陷入低效利用的境况。人口众多而土地稀缺的大陆,是经受不起土地资源的大量闲置低效使用的。

  (作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员)

编辑:龙明洁

关键词:农民土地权益;土地流转;效力;土地制度改革

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