户籍制度对我国城镇化发展的影响分析

　　分割和固化了城市的公共服务和社会福利。这是户籍制度对我国城镇化发展形成制约影响的首要因素。户籍制度拉大了城市外来人口和户籍人口在社会保障、就业、教育等基本公共服务上的差距，使得城市户籍人口逐渐成为享受这些公共服务的既得利益者。当在原有公共服务没有大的提高的前提下，如果进行户籍改革来增加对外来人口公共服务供给的话，就必然会受到原来户籍人口的强烈反对。因为，通过户籍改革实际上就是增加了财政收入对新增人口的支出，等于分摊了原来户籍人口的公共福利支出，自然也就会遭到原有户籍人口的反对，这就在很大程度上分割和固化了城市的公共服务和社会福利。由于户籍制度所附加的公共服务和社会福利等利益的分离，使得城市户籍人口显然会比城市外来人口有着更强的优越感，这就会人为地造成城市户籍人口与外来人口的对立，形成不利于农业转移人口市民化的社会环境，进而影响和制约我国城镇化发展的进程。

　　降低了城市外来人口的预期收入和实际收入。在户籍制度的基础上，为了减轻城市的公共财政支出，保障城市本地人口的就业，许多地方城市都纷纷出台了限制外来人口的就业种类、就业岗位等方面的政策法规，各个企业也纷纷制定了针对城市外来人口的具有歧视性的雇佣条件和福利待遇的就业政策。这些法规政策形成了带有歧视性的就业局面，并造成了劳动力市场的分割，使得城镇职工和城市外来人口在工资收入上亦呈现出明显的二元特征。这种捆绑在户籍制度上的就业政策，降低了城市外来人口的预期收入和实际收入，也直接影响到人口城镇化质量和水平的提高，不利于我国城镇化的发展。

　　弱化了城市外来人口的城市认同感。城镇化发展的前提条件是城市外来人口有融入到城市的意愿，有希望转为城市市民的迫切要求。如果外来农业转移人口在主观上不愿意成为市民，那么他们就不会最终选择城市作为其居住地，在城市打工或工作只是他们短期的权宜之计。由于户籍制度所造成的城市外来人口身份的天然差别、就业的明显不公平、教育水平的极大差距，会让他们在心理上极大地弱化对城市的认同感，从而降低他们对融入城市的意愿，进而影响到我国城镇化发展的进程。

　　积极稳妥推进户籍制度改革的政策措施

　　户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度只是“标”，而其内含各种权利和福利制度的改革则是“本”。必须积极稳妥地推进户籍制度改革，为我国城镇化的健康发展提供制度保障。

　　逐步放宽大中城市对农民户口迁入的管制。从我国基本国情来看，立即放开对所有农民户口迁入城市的限制，这在当前是不现实的，也是不可取的。逐步放宽大中城市对农民户口迁入的管制，是积极稳妥推进户籍制度改革的重要着力点。一是要允许具备一定条件的农民自由选择迁入到大中城市或者小城镇中去。当前，我国的大城市对外来人口的户口迁移有较严格要求，在以后的改革中，要逐步放宽这些限制。二是要允许长期在城镇务工就业的外来人口办理城镇落户手续，让这部分人群能够真正融入到城市中来。三是在大城市郊区的小城镇，可通过户籍制度改革，允许农业转移人口有条件、有步骤地办理小城镇落户手续。

　　逐步剥离户籍制度的福利分配功能。户籍制度的本质和核心是其对人口的登记和管理功能。我国当前的户籍制度，附着了很多外在福利功能，使得城市户籍人口与外来人口存在着很大的城市公共服务和社会福利差距，这就会不断强化这种分割和固化。这样的制度时间执行得越长，改革就越难推动，既得的利益者必定不愿意接受这样的改革，这样的改革会直接削弱这部分人群已有的福利水平。因此，逐步剥离附着在户籍制度上的福利分配功能，逐步将教育、就业、社会保障等公共服务制度框架与户籍制度分离开来，才能有效地推动户籍制度的改革，逐步提高我国城镇化发展的质量和水平。

　　推动全国统一的居住证制度。我国目前不少地方已经开始在探索居住证制度，这是积极稳妥推进户籍制度改革的必要阶段。问题的关键在于：要积极地研究和推动全国统一的居住证制度，逐步赋予居住证办理人员和户籍人员同等的各项待遇和各项权利，逐步缩小城镇户籍人口和外来人口的福利水平差距，逐步消除各种由于户籍制度所带来的各种负面影响和制约因素。通过建立健全户籍和居住证并行、补充衔接的人口管理体系，逐步建立城乡一体、以居住地为依据的人口登记制度，最终消除城乡分割的二元户籍制度。此外，要积极地规定居住证转为户籍人口的具体年限，使得居住证和户籍证逐步实现并轨，从而最终实现户籍制度本来的功能。

　　（作者单位：湖南省委党校）