国家11部委关于印发《小城镇综合改革试点指导意见》的通知

    各省、自治区、直辖市及计划单列市体改委(办)、建委(建设厅)、公安厅(局)、计委、科委、财政厅(局)、农业厅(局)、民政厅(局)、土地局、统计局：

　　为深化农村经济改革，促进国民经济的全面发展，根据党的十四届三中全会《决定》和193年中央农村工作会议精神，针对我国农村小城镇发展的特点和现实条件，国家体改委、建设部、公安部、国家计委、国家科委、中央编制委员会办公室、财政部、农业部、民政部、国家土地局和国家统计局，研究制定了《小城镇综合改革试点指导意见》(简称《意见》)，现将《意见》印发给你们。希望各地、的有关部门根据《意见》精神，互相配合，协同努力，结合本地区实际，因地制宜抓好小城镇综合改革试点工作，推进小城镇的建设和发展。

　　国家体改委

　　建设部

　　公安部

　　国家计委

　　国家科委

　　中央编委办公室

　　财政部

　　农业部

　　民政部

　　国家土地管理局

　　国家统计局

　　附件

小城镇综合改革试点指导意见

　　为贯彻落实党的十四届三中全会和1993年中央农村工作会议精神，根据国务院原则同意的《关于加强小城镇建设的若干意见》(建村[1994]167号)的要求，国家体改委、建设部、公安部、国家计委、中央机构编制委员会办公室、财政部、农业部、民政部、国家土地局、国家统计局决定，依靠地方政府和各有关部门，选择一批小城镇，进行综合改革试点。

　　一、试点的目标和原则

　　在广大农村地区积极发展小城镇，是我国城市化道路的现实选择，是实现国民经济现代化的必然趋势，也是缩小城乡差别的重要途径，它有利于调整农村产业结构，促进农村二、三产业发展；有利于加快农村剩余劳动力就地转移，为发展农业适度规模经营、实现农业现代化创造条件，同时减缓“民工潮”造成的社会压力；有利于乡镇工业集中连片发展，促进乡镇工业上规模、上水平；有利于加强农村基层政权建设和两个文明建设。这对在农村实施《中国21世纪议程》，提高人口素质和农村居民生活质量，实现小康战略目标和经济、社会、生态的协调、持续发展，具有重要意义。

　　(一)小城镇综合改革试点的目标是，在小城镇建立一种政府精干高效、企业制度规范、市场竞争有序、城镇规划科学、保障机制完善、城乡一体化的符合社会主义市场经济要求、适应农村经济发展特点的新体制，促进试点镇经济不断上新台阶，带动整个地区经济、社会、生态的协调、快速发展。

　　(二)试点工作的基本原则是：

　　1、正确处理改革与发展的关系。要紧紧围绕经济建设这个中心，加强物质文明建设和精神文明建设，以改革为动力，坚持小城镇全面协调发展，推进农村工业化、城市化和现代化进程，促进一、二、三产业的互动发展，实现农村经济和社会以及生态的全面协调发展。检验小城镇综合改革试点是否成功的重要标志是，农业基础地位是否加强，农村经济是否增长，农民收入是否增加。

　　2、正确处理改革政策的衔接和突破的关系。小城镇综合改革试点既要与现行的有关文件和法规相衔接，又要根据经济发展的客观要求有所突破，并在实践中进行超前的探索。

　　3、坚持按改革的办法促进小城镇建设。要按照社会主义市场经济体制的要求抓好小城镇新体制建设，同时，要用科学的方法规划小城镇的基础设施建设。防止出现“新城镇，旧体制”的现象。

　　4、坚持一切从实际出发。要充分考虑小城镇经济发展水平的差异，因地制宜地制定试点方案，不搞“一刀切”。不同的小城镇综合改革试点的重点可以有所侧重，但都要注意改革政策的综合配套，使重点突破和整体推进相结合。

　　5、积极引导，稳步发展，注重实效。要防止不顾条件，一哄而起，借建设小城镇之名，形成新的开发区热。

　　二、试点内容

　　根据党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和1993年中央农村工作会议精神，结合农村小城镇发展的特点和现实条件，以及各地经济、社会发展和农村改革的实际情况，小城镇综合改革试点内容主要包括以下几个方面：

　　1、完善小城镇政府的经济和社会管理职能。根据政府经济管理体制改革的要求和中央有关机构改革的方针和原则，健全小城镇政府职能，强化政府的服务功能。试点小城镇要在政企分开方面取得实质性进展。试点小城镇所在地的县(市)政府，在符合改革方向的前提下，赋予试点小城镇政府必要权限。在国家规定的限额内，小城镇政府可合理确定机构设置和人员编制。

　　2、深化小城镇建设方式改革。改革小城镇建设中的自发、分散的建设方式，积极推行“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的集中统一建设方式。试点小城镇要从县情、镇情出发，制订科学的总体规划，实行统一规划、统一征地、统一设计、统一施工、分片开发、配套建设，争取建成一片、见效一片。对小城镇建设用地要依法加强管理。根据小城镇土地利用总体规划、建设规划和年度建设用地计划，统一征地，按项目用地分次依法划拨和出让。积极发展适合农村特点的小城镇房地产事业，对小城镇住宅、乡镇企业厂房、市场设施、公用设施等进行综合开发。

　　3、促进小城镇建设和发展的多元化投资机制。建立政府、企业和个人共同投资的多元化投资机制。镇政府要在发展经济、增加财力的基础上，加大对小城镇公用建设事业的投资比例。通过创造良好的投资环境和制订有吸引力的招商政策，吸引外来资金参与小城镇的开发和建设。探索依靠进镇农民建设新兴城镇的路子。

　　4、实行户籍管理制度改革。按照公安部关于户籍管理制度改革的要求进行试点，实行按居住地和就业原则确定身份的户籍登记制度，农民只要在小城镇具备合法固定的住所和稳定的就业条件，就可以申请在小城镇办理落户手续。

　　5、建立和完善试点小城镇的新型社会保障体制。充分发挥国家、企业和个人的积极性，依靠社会各方面力量，探索在小城镇建立区别于城市旧体制并符合社会主义市场经济体制要求的新型的社会保障机制和统一的社会保障机构，首先要加强早已普遍建立的乡镇社会保障委员会，继续办好农村社会养老保险，积极推广城镇社区服务，以减少农民进城的后顾之忧。

　　6、探索建立有效的集体土地内部流转制度。可偿试允许准备迁入小城镇的农民将原承包土地使用权有偿转让，作为进城定居或就业的启动资金，以利于建立土地使用权的有偿流转制度和土地的适度集中，解决农村耕地紧张的问题。

　　7、深化小城镇乡镇企业制度改革。在试点小城镇大力推行股份合作制和股份制，明晰乡镇企业的产权关系，加快技术改造，改进企业管理，促进乡镇企业的规范发展和向现代化企业制度过渡。鼓励乡镇企业向小城镇集中，连片发展，提高乡镇企业规模效益。

　　8、以市兴镇，抓好小城镇的市场培育。发展小城镇的第三产业，建立适应当地经济发展特点的专业批发市场，以市场促进小城镇周围的农村经济发展和带动乡镇企业的发展，同时，围绕小城镇的市场建设，鼓励各种类型的农产品流通组织参与市场流通。政府在政策上应给予积极扶持。

　　9、建立机构完整、职能健全的镇一级财政。按分税制改革的要求，建立和完善镇一级财政管理体制，设立镇级金库，建立完整统一的预决算制度。规范各项收费来源，由镇财政统管收支；试行“费改税”改革试点，从制度上约束乱摊派、乱收费行为。

　　10、进行规范化的农村合作基金组织试验。规范各种类型的民间融资渠道，发挥农村合作基金组织在促进农村小城镇、农村乡镇企业和农业发展方面应有的作用。

　　11、建立与完善小城镇科技管理与服务体系。推动县及县以下的科技机构到小城镇发展技农贸、技工贸一体化的技术经济实体，促进科研机构、高等院校及大中型企业为小城镇提供人才、技术等多种服务，将“星火计划”优先引向试点小城镇，形成“一镇一品(即：具有较高技术含量和市场占有率的拳头产品)”或“一镇数品”，促进乡镇企业的产业结构向高层次发展，并成为带动周围农村经济与社会持续、协调发展的政治、经济、科技、信息和商贸中心，充分发挥小城镇的辐射功能。

　　12、建立健全小城镇为农服务体系。将小城镇作为农村社会化服务组织的载体，大力培育促进农业生产发展和为农业报务的社会化报务组织，建立小城镇政府的为农服务和培训中心，鼓励发展农村专业技术协会。

　　三、试点的组织实施

　　1、确定试点。选择试点小城镇的条件：

　　——小城镇所在地区的各级领导高度重视小城镇发展，并有强烈的改革意识；

　　——在不同经济发展水平、区位条件、乡镇企业的发展规模以及市场发育程度等方面，具有一定代表性和典型意义；

　　——过去在某些方面的改革曾经取得成功经验的，或已列入部委专项改革试点范围的小城镇，可优先选择；

　　——小城镇综合改革试点所在的县(市)、地(市)各级协调改革的机构健全。

　　综合改革试点的小城镇经所在地各级政府和有关部门认可后，由国家体改委会同国务院有关部门共同确定。

　　2、制定方案。小城镇综合改革试点方案在国家有关部委主管司(局)具体协调指导下，由省体改委会同地方各级体改委和有关部门配合协助，结合试点小城镇选择的试点内容和自身的具体特点制订。

　　制定小城镇综合改革试点方案的要求：

　　——组织有关部门及专家进行前期调研，针对本地区特点，根据综合改革试点内容的要求，对改革项目进行全面规划。规划内容应包括改革规划、发展规划和城镇建设规划。

　　——综合改革试点要求项目到点，责任到人，实行目标责任制。

　　项目完成后要组织有关部门及专家、学者进行评估验收。

　　试点方案应包括以下内容：

　　试验项目名称；

　　试验背景和指导思想；

　　试验要点及具体内容；

　　试验的总体目标和阶段性要求及试验的起迄期限；

　　试验的实施过程和操作手段；

　　试点工作班子的设置和工作职能；

　　试验项目要求上级部门提供的配套措施和改革政策。

　　试点方案制定后，由国家体改委会同国务院有关部门研究后批复。

　　3、跟踪指导。在试点方案批准后，随时监测试点实施情况；每年进行一次监测数据分析与对比；及时听取试点单位关于试点工作进展状况的汇报，并将国家最新的改革进展情况尽快通报试点小城镇，使即将出台的改革政策率先在试点小城镇推行，以便及时总结经验，反馈信息，完善改革政策；国家体改委和有关部门应经常到试点小城镇进行调查，了解试点的情况，总结经验教训，适时修订试点方案。试点小城镇可实行定期简报制度并建立必要的统计报表制度，及时反映试点的改革进度和问题。

　　4、总结交流。对试点小城镇的负责干部和所在县的主管干部进行培训；组织试点小城镇之间的参观和考察；召开研讨会和经验交流会，并邀请各方面专家对试点成果进行论证，对试点经验加以总结。成果显著的，通过新闻媒介广为宣传，并加以推广。试点结束后，要对整个监测数据进行分析，最后写出项目总结论证报告，并提出咨询意见供中央决策。