记者：党的十八大提出了到2020年“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的宏伟目标。《国务院机构改革和政府职能转变方案》指出政府职能转变是行政体制改革的核心。您认为政府职能转变对法治建设有何意义？

　　江平：政府职能转变是依法治国和市场经济建设中很重要的环节。我们国家长期以来的问题就是政府干涉过多，减少政府干预实际上是改革开放以来一贯追求的一个目标。但是，实际执行的并不很理想。比如说《行政许可法》，当时贯彻的基本精神就是：只要市场能够解决的尽量由市场去解决，市场不能解决的由社会中介组织解决，只有当市场、中介组织、社会不能解决时国家才参与。这个想法非常好，贯彻了法治的基本精神。但是我觉得《行政许可法》实施以后没有看到显著的变化，政府的职能基本上还没有太多改变。我的感觉是，政府好像还是恋恋不忘自己手中的权力，因为权力里面有利益，每批准一个就有它的利益在内。经过这十多年，从《行政许可法》到现在，新一届政府仍然提出来这个问题，就表明这一问题的严重性。所以我觉得政府干预过多是法治问题的一个核心，也是市场问题的一个核心。因此，政府应当限制自己的权力，而且要有断腕的决心。当然，政府职能转变还需要依法规定政府职能，从外部限制政府权力。因此，应该将政府内部自觉改变自己的职能和通过法律外部限制政府权力结合起来。

　　记者：2000年以来的国务院政府工作报告几乎每年都认为政府职能转变不到位，都强调政府职能转变。学者大多也认为这些年政府职能转变的成效不是很大。您认为根本的原因是什么？

　　江平：我觉得政府职能转变成效不大的很重要的一个原因就是政治体制改革也好，政府职能的转变也罢，都涉及到一个很根本的问题，就是利益问题。如果经济体制改革仅仅涉及到市场主体的利益那好办。你比如说农村的土地承包，这个问题那是放宽了对集体土地权利的限制，利益的改变。但是涉及到深层次的问题就是政府的利益了，所以在这点上说，我们常常说只要涉及到政治体制改革，涉及到政府的权力和利益的问题，难度必然就会加大。我想政府职能的改变就反映了这个问题，因为政府职能改变不仅仅是一个权力的改变，它涉及到利益的分配问题。如果政府职能涉及到的是一个资源分配的问题，那顶多还是涉及到国有企业的利益。矿藏、资源原本社会享有，现在专门给了国有企业，那这个利益分配里面涉及到国有企业。如果涉及到批准的权限，涉及到收费的问题，那就有政府利益的问题了。我们现在的产品质量，药品质量，食品质量，像这样的一些问题，实际上里面有很多政府的利益。所以我觉得只要涉及到政府收费权的问题，那改革是相当困难。为什么呢？就因为有利益在里面，利益是政府职能转变最核心的问题，就是这个道理。

　　记者：有经济学家说政府职能转变的核心是法治，这个观点您同意吗？

　　江平：这当然同意。我觉得法治的问题涉及到两个问题。法治的第一个问题就涉及到权力。法治的根本问题是权力和权利的争执。市场呼吁权利，而政府对权力关心的更多一些，所以在权利和权力平衡的过程中就体现了法治的基本精神或者法治的走向，即：减少政府手中的权力，给予市场主体更多的权利。所以，第一个问题是政府如何制约手中的权力，或者说怎么样把权力关进法治的笼子里。法治的第二个核心问题是利益的问题。法治肯定离不开利益，利益分配是现在改革发生障碍、发生困难的最核心所在。这个利益有两种利益，一个是政府的利益，一个是政府公务员的利益，这两个利益结合在政府职能转变里面。进一步改革是不能够回避这个尖锐的问题，政府的利益和政府公务员的利益都需要解决。

　　记者：党的十八届二中全会提出“加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法制保障的国务院机关职能体系”。您认为在政府职能转变法治保障方面我们还有哪些欠缺？

　　江平：法律还不够健全。比如说行政程序法还没有。执法如果连这个程序都没有很难说将政府的权力关进了笼子里。再比如我们已经有的《行政许可法》，这个并没有认真来做，我的感觉是《行政许可法》可能只实现了20%左右的预期目标。很多东西应该是由市场或者社会来解决，但是最终还是由政府来解决。

　　记者：过去我们机构改革经常讲减少行政审批，数据显示的确减少了好多，但行政审批事项似乎还是很多，好像这边在减少，那边在增加。您也认为《行政许可法》实施效果不好，这是《行政许可法》本身出了问题，还是没有执行好？

　　江平：我认为还是社会阻力太大，法律本身是好的，但是社会中的负能量太大了。本来作为政府的工作人员应该按照它来做，但是它本能的惰性使它往回退。另外，法治还有第二层意思，就是法治应该是依照法律的理念，这些理念包括分工制约、民主、自由、权利保障等。这方面我们有很大的欠缺，起码从分工制约这一条来说就有很大的欠缺。在西方国家，议会的监督是非常重要的，而我们人大的监督远远不够，所以从这一点来看，整个制度的制衡也有问题。

　　记者：《国务院机构改革和政府职能转变方案》已经通过并开始实施，这个方案有许多非常具体的措施。之后国务院办公厅又下发了《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》，进一步明确了改革的时间表，您对此有何评价？

　　江平：我觉得《国务院机构改革和政府职能转变方案》应该说有很多新意，这个新意就是职能改变跟机构改革已经不是完全停留在一个一般的表述了，它有了一个路线图和时间表。路线图表明它有一个具体操作的方案，时间表表明它有先后顺序的安排，这就表明领导在这个问题上心中有数了，这是很可喜的现象。

　　记者：这次国务院机构改革最引人关注的是铁道部的政企分开改革。您怎么评价铁道部的改革？

　　江平：关于铁道部的改革二十多年前就开始了，我在七届人大的时候，通过了《铁路法》，《铁路法》当时就争论了一个问题，铁路要不要政企分开。当时我记得结论是铁路还不能实行政企分开，条件还不成熟，原因就在于铁路的管理是类似于军队的管理，或者是一种半军事化的管理。既然它的管理模式是半军事化的，要实行市场经济就很难了。这次铁道部的改革体现了改革的决心，就是真正实现了政企分开。实现铁路的政企分开，这是铁路运输真正走向市场化的第一步，有了这第一步才能考虑下一步如何改革，我觉得这是很关键的一步。

　　记者：您觉得铁路的第二步改革应当是什么方向？

　　江平：第二步改革应该包含市场化票价等等问题。我觉得首先应该遵循的规律就是市场规律，市场价格肯定要随着需求、成本的变化不断变化。不可能设想一个票价几十年一以贯之。我们的石油价格现在也十天一变了，这是适应了市场的需求，不能几个季度才变化一次，这个不合适。我们现在的电价，还有其它的有些价格也好像并没有反映市场规律。市场和价格脱离的现象太严重，煤价自由放开了，电价却不能放开。但是这有个原因，就是终究国家还是要控制跟国民经济有关的，老百姓生活有关的价格，这个要是变动太大也不合适。所以如何解决好这两个矛盾，包括铁路价格放开以后，国家在短时期内仍然要控制这个价格，不能让它在某一个时期上涨太离谱了，否则老百姓怨声会太大。

　　记者：网上有报道称，国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌在接受记者采访时表示，如果改革不彻底，铁路企业引进竞争机制和铁路总公司分拆不合理的话，铁路的垄断就会由政企合一的垄断演变成一个大垄断企业的垄断，“垄断的合法化、合理化比过去政企合一时代的垄断更糟糕”。您赞同他的观点吗？

　　江平：总得来说是这个道理，也就是说铁路的改革涉及到一个最根本的问题，就是铁路要不要引进竞争机制，要不要引进市场机制。我个人认为，铁路现在是绝对的国家垄断，而且是事实上的垄断。我也认为在短期内中国的铁路不可能引进太多的竞争机制，或者说在短期内不太可能有民营铁路的出现，因为铁路垄断格局是自然而然形成的。铁路民营化就存在价格、管理等怎么统一起来的问题。不过，我觉得未来是很可能迎来民营铁路系统。日本的铁路，英国的铁路，很多都是原来国有铁路变成民营了，所以现在我们的铁路不能引进竞争机制，不等于说将来的民营铁路不可能实现。虽然它可能出现的时间会比较晚一点，但是这个竞争会引进的。因为不引进的话国家客观上垄断了这个行业，这是很可怕的。

　　记者：这次转变政府职能改革的一个基本思路就是简化行政审批，向市场、社会及地方放权。过去在简政放权的过程中经常出现“一统就死，一放就乱”的现象。您认为这次改革如何避免这种现象？

　　江平：我认为从总体上来说这个规律要完全避免也很难，为什么呢？因为“一放就乱，一统就死”这个现象是我们国家在调控经济的时候出现的现象。国家一放松管理市场就乱，市场乱了国家就要加强管理，加强管理一统就死。之所以出现这种现象，根本的原因还在于我们过分强调国家管理的作用。计划经济就是这样，计划经济就是严格管理，稍微放开一点就乱，乱了又来管理，又来加强管理。实行市场经济体制之后，依然过多地依靠国家管理。举例来说，现在我们讲中国模式，中国模式是什么？实际上就是强调对于金融市场、商品市场等的管制作用。前一段世界发生的金融危机，中国为什么能够躲避啊？现在总结就是国家管制发挥了作用，我们的人民币没有自由兑换，我们的汇率是国家控制，所以我们可以躲避国际金融危机的这种风险。在这个意义上来说，我们似乎总结了一个成功之路，就是国家还要保持对经济的干预，或者是相当高度的干预，这个结论不改变你说的这个现象就很难避免。因为国家本身仍然是觉得一乱就要管，一乱就要加以控制，也就是说我们不仅在社会管理方面是稳定压倒一切，其实我们在市场管理方面也是稳定压倒一切。就是市场还要保持不能够乱，而这个不能够乱就是国家管，所以我觉得我们现在政府的思维仍然没有脱离这个模式，只要没有脱离这个模式，“一统就死、一放就乱”的现象只会有程度的差别。

　　记者：这次改革强调要改善和加强宏观管理。您认为改善和加强宏观管理，最核心的是什么？您认为我国目前宏观管理领域的法治建设状况怎么样？

　　江平：加强宏观管理这是完全正确的，因为政府对市场的干预就是宏观管理，但是我们实际上微观管理还是很多。微观的、不应该实行管理的也参与了管理。我们曾经想把经委撤销了只保留计委，严格说计委是宏观管理，经委是微观管理。但是后来发现撤销了经委问题很大，因为经济会出现一些微观的失态，哪个省煤突然间不够了怎么办，那你政府还要管。后来把经委的一些职能又让计委来管了。我想政府之所以不能放弃微观，就在于市场经济并没有完全放开。如果市场经济完全归市场来管了，其实国家不需要很多微观的管理，就是因为微观方面还有很多扭曲了市场，政府还不得不进行微观控制。所以这一点上来说，我们的改革还是不彻底，我们的计划经济改为市场还是像吴敬琏教授说的，半计划半市场，半统治半市场，一半是市场调控，一半还由国家来干预和调控。所以我对于宏观调控完全赞成，但是对于我们现在仍然有微观管理的这一部分还需要把它改善。至于改善和加强宏观经济最核心的是什么？我觉得改善和加强宏观经济最核心的应该说仍然是要和法治的理念一致。

　　比如说宏观调控很大的一个问题是财政和税收的问题。财政和税收本来应该是人大的权力，那个国家的税收都是议会的权力，我们现在放权给国务院。因此，税收还没有完全由法律来调控。人民代表大会在讨论财政预算的时候也出现了这个问题，财政预算到底人大能有多大程度上的干预呢？这也是一个很大的缺陷。

　　你比如说当初修三峡是在全国人大通过的，我还参加了表决，但是三峡在全国人大来表决，那其他的呢？南水北调费用也不少啊，南水北调要不要经过人大讨论啊？全国是这样，地方怎么样啊？地方一个重大的项目要不要人大来表决啊？所以这个问题是一个体制的问题，我们现在并没有很严格来确定哪些税收，哪些财政的收支应该通过人大来讨论。所以在这一问题上，不协调好关系，宏观调控就始终存在着一些不完善的地方。

　　记者：在宏观管理这方面的法治建设您觉得最欠缺的是哪一块？

　　江平：宏观调控的法治建设，首先我们没有一个宏观调控法，有人建议搞一个宏观调控的法律。什么叫宏观调控？宏观调控该遵循什么程序？至少这两个问题应该解决。

　　记者：政府职能的一个重要方面是市场监管，您多次强调我国现在的市场秩序不好，您认为政府加强市场监管应当从哪些方面入手？

　　江平：市场分两个方面，一个是市场的自由，一个是市场的秩序。市场自由应该是更多靠市场自己的力量，这方面的法律总的来说是比较健全了。市场秩序主要不是靠市场自己来解决，应该靠政府来解决，市场秩序跟社会秩序一样，这也是个很重要的方面。如果市场没有秩序，给参与市场的人带来的很大的问题是信心不足，这个市场是很乱的。我觉得我们的市场秩序最核心的问题是诚信，现在严重的诚信不足。买奶粉不买自己国产奶粉，都买国外的奶粉，这就是个很严重的问题，我们自己的奶粉缺乏信用了。我想信用的建立一方面要靠老百姓自己内心的认知，但他内心的认知是从市场的秩序表现出来的。这次黄浦江上游有一万多头死猪出现，你再说没有污染老百姓也不相信。这都是一个管理的问题，我觉得政府必须严格的实行药品和食品这种安全的秩序，这是最根本的。你想我们现在把药品和食品统一作为一个质量监督管理总局，这就学了美国的经验了。美国就是药品和食品要突出它的重要性，它的安全是绝对第一的，其他产品是次要的。

　　政府现在更愿意参与市场的资源分配和管控市场的准入，本来市场的资源和市场的准入是市场的事情，政府不应该管。可是现在政府管了，为什么？利益所在。土地转让政府有好处，土地出让能拿巨额回报。可是涉及到市场监督的问题政府却不太愿意管，这也是利益的所在，因为市场监管得罪人。所以政府不太愿意管太多得罪人的事情，而更愿意管有利益的事情，这就是有些政府机构有点不务正业的原因所在。

　　加强市场监管，一个是要有法律，第二个是要严格执法。法律应该说现在基本有了，现在不足的还是执行法律，还是执法这一块。

　　记者：十八大报告提出：要围绕构建中国特色社会管理体系，加快形成党委领导、政府责任、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。您认为政府应当如何加强社会管理？

　　江平：我觉得这几个方面里面社会协同和公众参与仍然显得不足，我们现在社会组织还是很不足，我们拿世界各国的环境管理来说。环境管理很大的一部分是社会参与，西方国家真正政府发挥环境管理的职能是很少的，人员也很少，大量的是社会团体。各种绿色政党，绿色组织，你看看澳大利亚或者其他国家对抗日本的捕鲸船只的都是民间船只，所以民间的保护组织作用很大，我们忽略了这一部分。环境管理的问题上现在这么差，关键不在于政府投入的钱多少，也不在于政府管理的怎么样，光靠政府管理不行的，民间的力量是千万不能忽视的。由于民间组织不够，民众的参与当然也就大大落后了，所以我觉得民间的组织和公众的参与一定要放开。现在我们民政部对于四类社会组织放开了，可以不要审批了，不要有挂钩了，这稍微放开了一点，这是一个好的兆头，但是不应仅限于这四个方面，其他方面也应该逐渐放开。

　　记者：政企分开、政资分开是国有企业改革和推进政府职能转变的主要手段。您认为在政企分开、政资分开方面，我们过去的改革取得了哪些主要的成绩，还存在哪些问题，未来改革的重点是什么？

　　江平：政企分开做得比较好，政资分开就有些问题了。因为政资分开有一个问题，就是是不是国家作为出资人，单独成立一个机构，就能够完全解决政资分开？国家作为出资人，当然要来控制，但履行出资人职责的机构不能是政府的一个部门，所以怎么能够把国家资本的代表和政府的职能分开，这可能是一个很关键的问题。

　　有的人建议将国资委作为全国人大下设的一个机构。这个建议是否可行，关键在于全国人大本身的自主性程度。如果人大有更多的自主性，国资委的代表实际上是全民的代表了，那政资分开就体现得更多一点。当然这个问题一直很难，真正把国资委放进了人大，而人大是一个代议机构，怎么来实行管理确实也存在着问题。

　　记者：怎样评价过去几十年的国有企业改革？未来国有企业如何深化改革？

　　江平：国有企业应该说比过去好了，好在什么地方呢？就是国企盈利了，国有资产管理委员会终究是做出了一个了不起的成就，把过去的国有企业亏损变成盈利了。但是就像国有资产管理委员会自己人所说的一样，国有企业赔钱了挨骂，赚钱了也挨骂。为什么赔钱挨骂赚钱也挨骂呢？我认为赚钱挨骂有两个原因，一个就是国企太垄断了，这是大家公认的。第二个就是国有企业现在的赚，其实并不是真正的赚，按照天则经济研究所的材料，国有企业还是亏了很多的，因为它占有的土地也好，资源也好很多方面得到了特别的优惠，如果把这些东西都算进去的话它不是赚而是赔。也就是说，国有企业跟民营企业并不是站在同一条线上进入市场的，它仍然享有了市场特殊的优惠，这点也是学者或者老百姓的意见所在，这两点要考虑进去的话，应该说国有企业的改革还有问题。未来国有企业改革应当完全市场化，应该与民营企业地位平等，各个方面应该都一样。

　　记者：我国事业单位分类改革已经有2年时间了，您对此有何评价？

　　江平：我觉得两年来中国事业单位的分类改革在一些方面取得了很明显的成绩，或者说在比较浅层次的方面取得了比较明显的成绩。比如说出版业、文化机构。但是事业单位深层次的一些问题，像学校，医疗机构，没有看到太大的进展，高等学校体制方面没有怎么改变，有些学校设立了董事会，但董事会也不是真正的决策机构。事业单位真正的自治结构还没有建立起来。

　　记者：法治包括立法和执法两方面。政府职能转变的法治化首先需要解决立法方面的问题。您认为目前应该出台或修改哪些法律？

　　江平：对政府职能转变来讲，行政程序法还是很重要的。我们现在有了行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法，现在最欠缺的还是行政程序法。行政程序法在湖南已经有了，先行了一步，在一个地方先行试点，对于建立一个全国的行政程序法很有好处。我觉得行政程序法为什么重要呢？有一种说法是程序决定公正。随便举例来说，劳动教养，它的程序就非常重要，劳动教养的决定怎么能够通过，怎么能生效，现在说是由公安部门等三方面组成，实际上是完全由公安决定，由公安部门决定劳动教养那就有很大的不合理性。我觉得行政程序法确实很难，因为每个部门的程序都有它自己具体的规定，但是总的来说得有一个基本的东西，所以我觉得这个也应该说是很重要的一点。另外，有些领域的法律已经严重滞后了，不能老是法律服从实践，实践应当服从法律。

　　记者：执法方面，我们经常讲要严格执法，依法办事，但是一项针对领导干部的调查问卷显示，大概有40%的领导认为应当公平执法，您觉得公平执法和严格执法的主要差别在哪里？

　　江平：严格执法是一个量的表示，而公平执法是一个质的尺度，严格说来公平执法应该是执法最高的标准，但是我们可以在司法方面提公平，在执法方面我们讲公平就会陷入不确定。什么是公平啊？你执法可能你觉得你是公平的，我执法我认为我是公平的，所以在这个公平的问题上有时候是没有一个准确的衡量标准的。就像京剧《玉堂春》中《起解》中讲的：你说你公道，我说我公道，公道不公道，只有天知道。所以在这种情况下，很容易造成执法中的滥用、模糊。我觉得法律已经规定了，法律规定了之后应严格按照法律去执行，这个更符合现代执法的观念，更符合中国现代的实际。