喻中 首都经济贸易大学法学院院长

　　国务院总理李克强13日在动员部署国务院机构职能转变工作会议上强调，“要把该放的权力放掉，把该管的事务管好”。李克强的讲话传递了一个重要信息：新一届政府将进一步推进政府职能转变。转变的方向，就是成为一个更加有效的政府。一个有效政府，必定是一个有限政府。只有“把该放的权力放掉”，才可能成为有限政府，才可能集中精力“把该管的事务管好”。

　　要实现有效政府的目标，就应当在法治政府的框架下，依法限制政府权力的边界。即通过法律划定所授予的行政权力的范围。多年来，我们的法律体系偏重于向政府机构授予比较宽泛的权力，但在授权的同时，却疏于强调对这些行政权力的限制。这样的立法实践，不利于促使行政权力成为有限权力，也不利于实现转变政府职能对于放权的要求。有鉴于此，有必要更加强调法律对行政权力的限制。

　　不过，即使法律限定了行政权力的边界，也未必能够真正实现政府的有限性。要把纸面上的限权规则转化为实践中的限权结果，还必须调整权力主体之间的相互关系，以创造出法律规则能够真正发挥作用的政治环境。举例来说，依照行政诉讼法的规定，对于超越法定权力的行政行为，司法机关有权予以矫正，但如果司法机关受制于违法的行政主体，那么，自然达不到矫正违法行政权力的目标。如果那些已越出法定边界的行政权力得不到有效矫正，那就意味着政府权力没有明确的边界。因此，要实现政府权力的有限性，既要完善静态意义上的法律规则，也要完善动态意义上的权力结构。

　　要促使有限的政府成为有效的政府，还必须注意克服另一种现象：政府权力的流失。具体表现在：一些政府机构在相应的公共事务中无所作为。譬如，在治安状况恶化的地方，背后就可能是警察权力的无效；在假冒伪劣产品盛行的地方，背后就可能是质量监管或市场监管权力的无效；在环境相对恶劣的地方，背后就可能是环境监管权力的无效，等等。这种现象，实质上就是行政权力的消解、钝化、流失。因此，必须救治行政权力的无效状态。要做到这一点，就要实现行政权力和行政责任的同一性。

　　行政权力无效的法律根源，在于行政权力和责任断裂。在实践中，一些政府机构总是自觉不自觉地认为：有权力仅仅意味着“可以”做什么，而不是“必须”做什么。这样的行政权力观念，消解了行政权力的有效性，纵容了一些政府机构的无所作为。为应对这种状况，必须在政府职能转变中，把权力与责任等同起来，进而培育出一种新的政府文化：没有无责任的权力，也没有无权力的责任。

　　建设有效政府还有待于政府观念与制度环境的改进。可以考虑通过现实结果来推定问题发生的原因，以进一步强化相关的政府问责制度。譬如，如果煤矿灾难接连发生，应当推定煤矿监管权力的无效，除非相关的政府机构能够举出充分而足够的免责依据。▲(作者喻中 首都经济贸易大学法学院院长)